Prelomový či zbytočný? Aký je nový zákon o ochrane prírody?

​Návrh zákona o ochrane prírody a krajiny vyvolal veľké očakávania, po prvý raz na papieri sľuboval presun štátnych pozemkov v chránených územiach spod správy štátnych lesníkov do rúk štátnych ochranárov. Mimovládne organizácie to privítali a k novele pripravili hromadnú pripomienku s ďalšími návrhmi v prospech ochrany prírody. Pripomienka získala historickú podporu takmer 30-tisíc občanov.  No schválený zákon vyvolal rozpačité reakcie - od označenia za prelomový po tvrdenie, že vlastne nič nerieši. O jeho finálnej podobe sme sa preto porozprávali s Imrichom VOZÁROM z VIA IURIS a Milanom JANÁKOM z WWF Slovensko.

 
Na Slovensku sa vyťaží ročne už 10  mil. m³ dreva, to je viac ako 300-tisíc kamiónov dreva. Z toho už viac ako polovicu - 58 % predstavuje neplánovaná ťažba, tzv. náhodná, ktorú lesníci zdôvodňujú nutnosťou spracovať kalamitu. Foto: Tomáš Hulík

Prezidentka Z. Čaputová podpísala novelu zákona o ochrane prírody a krajiny s komentárom, že sa nedá povedať, že „bez zvyšku napĺňa očakávanie najvyššej priority, ktorou je ochrana prírody“. Ministerstvo životného prostredia novelu hodnotí ako dlho očakávanú a prelomovú. Sú na mieste také silné slová?
 
Milan Janák, WWF Slovensko: „Súhlasím s tvrdením, že na novelu zákona o ochrane prírody a krajiny sme čakali dlho. Odpovedá najmä na tlak Európskej komisie, keď Slovensku reálne hrozí žaloba pred Súdnym dvorom EÚ za nedostatočnú ochranu hlucháňa hôrneho a nesúlad hospodárenia v lesoch s cieľmi ochrany prírody v chránených vtáčích územiach a územiach európskeho významu (sústava Natura 2000). Čiastočne snáď ide aj o vypočutie hlasu verejnosti. Dnes je už aj väčšine laikov jasné, že s hospodárením v lesoch našich národných parkov niečo nie je v poriadku. Viac ako 15 rokov trvá lykožrútová kalamita a kvôli náhodnej ťažbe zdôvodňovanej kalamitou sa vyťažili desiatky tisícov hektárov lesov, vrátane stoviek hektárov najvzácnejších starých lesov. Keď po takom čase prichádza takáto novela zákona o ochrane prírody a krajiny, nenazval by som ju prelomovou. Skôr by som povedal, že hasíme požiar v jeho poslednej fáze. Aj keď asi platí, že radšej neskoro ako nikdy.“
 

Milan Janák, WWF Slovensko. Foto: Gabriela Teplická

Imrich Vozár, VIA IURIS: „Osobne si nemyslím, že by išlo o prelomovú novelu zákona o ochrane prírody. Prináša síce viacero zlepšení súčasného stavu, avšak zároveň je niektoré body nutné vnímať negatívne, pretože súčasný stav zhoršujú, alebo nezlepšujú. Ide napríklad o to, že vyhlasovanie chránených území bude naďalej môcť len Vláda SR, či o obmedzenie účasti verejnosti pri vydávaní stanovísk ohľadom hodnotenia vplyvov činností na územia Natura 2000. Napriek tomu je však moje celkové hodnotenie také, že klady prevyšujú zápory, hoc jedným dychom je nutné dodať, že riešenie tých najzásadnejších vecí sa neudialo.“


 Imrich Vozár. Foto: VIA IURIS

Obmedzenie účasti verejnosti v konaniach, teda rozpor s Aarhurským dohovorom, namietala prezidentka v prípade zákona o lesoch. Vy hovoríte, že účasť verejnosti v konaniach obmedzuje zákon o ochrane prírody a krajiny?
 
Imrich Vozár, VIA IURIS: „Preštudoval som si stanovisko pani prezidentky a, bohužiaľ, sa s ním neviem stotožniť, viaceré tvrdenia vo vzťahu k porušeniu Aarhuského dohovoru novelou zákona o lesoch nesedia. Z Aarhuského dohovoru nevyplýva podľa môjho názoru paušálne právo pre verejnosť byť účastníkom konania podľa zákona o lesoch, ako to je uvedené v stanovisku prezidentskej kancelárie. Zároveň mi nepríde ten postup konzistentný. Na jednej strane bol vetovaný zákon o lesoch výlučne z dôvodu rozporu s Aarhuským dohovorom, na druhej strane nebol vetovaný zákon o ochrane prírody, kde podľa mňa v jednom bode skutočne dochádza k rozporu s Aarhuským dohovorom. Konkrétne ide o to, že vydávanie odborného stanoviska orgánu ochrany prírody, kde sa stanoví, či činnosť v území patriacom do sústavy Natura 2000 bude podliehať procesu EIA, alebo nie, nepôjde v režime správneho poriadku. To de facto znamená vylúčenie verejnosti z tohto typu konania v porovnaní s doterajším stavom, pretože iba režim správneho konania umožňuje verejnosti byť účastníkom konania. Toto sme pritom ako VIA IURIS presadili do zákona o ochrane prírody pri pripomienkovaní novely zákona o EIA, ktorá novelizovala aj zákon o ochrane prírody, v roku 2014. Vrátime sa teda do stavu, ktorý platil v r. 2014. Privítal by som, aby v prípade, ak ide o zákony, ktoré vyvolávajú také vášne, bolo rozhodnutie pani prezidentky podrobnejšie odôvodnené, aby došlo k odstráneniu všetkých pochybností. To, samozrejme, platí aj o dôvodovej správe k obom novelám zákonov, kde sa rovnako niektoré veci nedozvieme.“  

Čo vám v novele zákona po jej schválení najviac chýba?
 
M. Janák: “Novela nerieši zásadné veci, ako napríklad prechod správy pozemkov štátu v chránených územiach na štátnu ochranu prírody, reorganizáciu štátnej ochrany prírody či odčlenenie primeraného hodnotenia vplyvov činnosti na územia Natura 2000 (sústava chránených území členských štátov Európskej únie) od procesu EIA (posudzovanie vplyvov na životné prostredie).“
 
I. Vozár: “Okrem toho nerieši súčasný neefektívny a „dvojkoľajný“ systém miestnej štátnej správy na úseku ochrany prírody a krajiny, teda vzťah okresných úradov - odborov starostlivosti o  životné prostredie a Štátnej ochrany prírody SR (ŠOP SR). Novela tiež nerieši posilnenie správ národných parkov, ktoré nemajú ani právnu subjektivitu, ani vlastný rozpočet. Na druhej strane nie je riešená ani kontrola ŠOP SR, ktorá by mala mať nad sebou dohľad nezávislej štátnej inštitúcie. Domnievam sa, že by túto právomoc mala dostať Slovenská inšpekcia životného prostredia.“ 

Ochrana prírody verzus zisk

Rozoberme si to. Najskôr prevod pozemkov – v prvej verzii novely ho samotné ministerstvo životného prostredia navrhovalo od roku 2022. V pripomienke ste s ďalšími organizáciami namietali, že je to neskoro, lebo dovtedy bude „pokračovať drancovanie lesov v chránených územiach“. Nakoniec prevod pozemkov úplne vypadol. Čo sa teraz stane?
 
M. Janák: „To, čo sa mohlo vyriešiť zjednodušením kompetencií, novela vyriešila pridaním úloh úradníkom na okresných úradoch. Novela hovorí, že náhodnú ťažbu v chránených územiach budú posudzovať okresné úrady. Vzhľadom na to, ako sú preťažené a finančne poddimenzované, je ťažké si to predstaviť. Na papieri to vyzerá dobre, ale v skutočnosti to bude padať na kapacitách. Ak sa spoločnosť zhodne, že v chránených územiach má byť ochrana prírody nadradená iným činnostiam, mala by tieto územia spravovať organizácia ochrany prírody. Dnes v nich má síce ochranu prírody zabezpečovať Štátna ochrana prírody SR, ale iné štátne organizácie v nich hospodária s prírodnými zdrojmi, napr. s lesmi a ich úlohou nie je ochrana prírody, ale pozitívny hospodársky výsledok.“

A prečo je problém, že novela nerieši dvojkoľajnosť v štátnej ochrane prírody - teda vzťah ŠOP SR a okresných úradov?
 
I. Vozár: „Je neefektívne mať vybudovanú veľkú organizáciu  - ŠOP SR, ktorá má takmer 500 zamestnancov, jej organizačná štruktúra kopíruje nerovnomerné rozloženie chránených území, a ktorá má vlastné odborné kapacity na posúdenie zásahov do prírody, ktoré sú regulované zákonom o ochrane prírody. ŠOP SR však v súčasnosti zároveň takmer nenesie zodpovednosť za stanoviská, ktoré vydáva. Zodpovednosť nesú okresné úrady, odbory starostlivosti o životné prostredie, ktoré vydávajú záväzné rozhodnutia. Okresné úrady sú však často personálne poddimenzované a v mnohých prípadoch úplne závislé na odborných a terénnych poznatkoch ŠOP SR. A ani organizačne nepatria pod rezort životného prostredia, ale pod rezort vnútra. Nebolo by jednoduchšie, ak by sa integrovali pod Štátnu ochranu prírody SR, ktorá by sa stala špecializovaným orgánom štátnej správy, v rámci rezortu životného prostredia? V Čechách takýto model úspešne funguje od roku 1992. Na Slovensku sa podobný model špecializovanej štátnej správy uplatňuje napr. v prípade pamiatkovej starostlivosti, ktorú vykonáva Pamiatkový úrad SR, resp. krajské pamiatkové úrady.“
 
A čomu by pomohlo, keby SIŽP kontrolovala ŠOP SR?
 
I. Vozár: “Už v súčasnosti má ŠOP SR mnohé zákonné výnimky na výkon jej kompetencií, čo môže teoreticky viesť v individuálnych prípadoch k ich zneužívaniu. ŠOP SR však pri jej činnosti nikto efektívne nekontroluje. Malo by to robiť MŽP SR, ako zriaďovateľ, čo však podľa môjho názoru nie je mysliteľné. SIŽP by na tento účel bola ideálna, o to viac, ak by ŠOP SR teoreticky pribudla aj správa pozemkov v chránených územiach vo vlastníctve štátu.“
 

Novela chce odvrátiť žalobu

 
Čo naopak vnímate ako najväčšie pozitíva novely?
 
M. Janák: „Ako som spomenul, novela konečne rieši rozpor medzi lesným hospodárstvom a ochranou prírody v chránených územiach. Vo vzťahu k lesníckej činnosti sa zavádza postup, ktorý nám chýbal od vstupu do Európskej únie. Ak štát vyhlási chránené územie, ktoré má slúžiť na ochranu druhu či biotopu európskeho významu, tak by sa tam mali vykonávať len činnosti, ktoré nebudú tomuto druhu či biotopu škodiť. Niekto teda musí posúdiť vplyvy zamýšľanej činnosti na chránené druhy a biotopy v chránenom území a niekto iný musí vydať rozhodnutie o povolení alebo nepovolení danej činnosti. Vo vzťahu k hospodáreniu v lesoch nám presne toto chýbalo, a to nám vyčítala Európska komisia. Preto teraz Slovensku hrozí žaloba na európskom súdnom dvore, pretože neposudzujeme vplyv lesného hospodárenia na druhy či biotopy, ktoré chránime.“


Tetrov hlucháň je na Slovensku na pokraji vyhynutia, jedným z hlavných dôvodov je ťažba starých prirodzených lesov. V hospodárskom lese sa necíti bezpečne, nenachádza tu dostatok potravy ani bezpečné úkryty. Foto: Tomáš Hulík

Takže novelou Slovensko môže odvrátiť žalobu?
 
M. Janák: „Uvidíme ako novú právnu úpravu posúdi Európska komisia. Lesníci dnes v lesoch hospodária podľa programov starostlivosti o les. Podľa smerníc Európskej únie by však mala byť akákoľvek činnosť, ktorá nie je potrebná pre starostlivosť o územia sústavy Natura 2000 povolená len vtedy, ak sa uistíme, že nebude mať významný negatívny vplyv na to čo sa v týchto územiach chráni, čiže chránené biotopy, rastliny či živočíchy. Na Slovensku sa tento postup od vstupu do EÚ spočiatku vôbec neuplatňoval. Iba v roku 2016 vznikla metodika upravujúca postup tohto hodnotenia, no kvôli vtedajšej právnej úprave zákona o ochrane prírody a krajiny posudzovaniu nepodliehali programy starostlivosti o les. Boli totiž zaradené medzi dokumentáciu ochrany prírody, ktorá predpisuje činnosti, ktoré sú potrebné pre starostlivosť o chránené územia.“
 
A to teraz novela mení?
 
M. Janák: „Novela ponecháva naďalej programy starostlivosti o les medzi dokumentmi ochrany prírody, no zavádza pravidlo, že pri vypracovaní týchto plánov bude záväzné stanovisko Štátnej ochrany prírody SR. Musel nám takmer vyhynúť hlucháň a Európska komisia hroziť žalobou, aby sme toto posudzovanie zaviedli do praxe a uplatňovali aj na lesnícku činnosť v chránených územiach.“
 
Nie je trik v tom, že sa toto posudzovanie bude uplatňovať len na budúce programy starostlivosti o les?
 
I. Vozár: „Nie, v novele je prechodné ustanovenie, ktoré určuje spôsob, na základe ktorého dôjde k posúdeniu aj aktuálne platných programov starostlivosti o les, ak sa tak neudialo podľa doterajšieho právneho stavu a je to potrebné. Je však otázne, ako sa to bude uplatňovať v praxi.“   

Cez hromadnú pripomienku sa mimovládne organizácie snažili o zjednodušenie hodnotenia vplyvov na územia Natura 2000. Prečo?

M. Janák: „Žiadali sme oddeliť posudzovanie vplyvov na územia Natura 2000 (tzv. naturovské hodnotenie) od posudzovania vplyvov na životné prostredie známe ako EIA. To sa vykonáva pri plánovaní veľkých stavieb a činností, napríklad pri stavbe diaľnic. V súčasnosti sa robí najskôr predbežné posúdenie (tzv. skríning) a ak z neho vyplynie, že nie je možné vylúčiť významný negatívny vplyv plánovanej činnosti na územie Natura 2000, musí sa vykonať posúdenie EIA vrátane „naturovského“ hodnotenia. EIA  je však proces komplexný a časovo a finančne náročný. Hodnotí sa pri ňom nielen vplyv na chránené územia a chránené druhy či biotopy, ale aj hluk, vplyv na vodu, pôdu, ovzdušie či obyvateľov. Pritom na mnohé, najmä bežné činnosti, by úplne postačovalo vykonať len „naturovské“ hodnotenie, a to sme chceli zmeniť.“
 
Nepodarilo sa. Očakávate, že preto budú pretrvávať snahy vyhýbať sa hodnoteniu vplyvov na chránené územia?
 
M. Janák: „Áno, obávame sa, že v praxi bude opäť snaha vyhýbať sa „naturovskému“ hodnoteniu, pretože je spojené s komplikovaným, dlhotrvajúcim a drahým posudzovaním EIA. A to tak, že vo fáze skríningu sa nenájdu žiadne dôvody, prečo by činnosť mohla potenciálne predstavovať významný negatívny vplyv na chránené územie Natura 2000.“
 
I. Vozár:  „Oddelenia „naturovského“ hodnotenia od EIA sa síce nepodarilo presadiť, napriek tomu by som s hodnotením nových pravidiel počkal na prax. Novela v tomto bode obsahuje aj pozitíva - ustanovuje sa napr. inštitút tzv. autorizovaných osôb, ako jediných oprávnených osôb na vykonanie „naturovského“ hodnotenia, ktoré musia mať adekvátne vzdelanie a prax. Doteraz totiž toto hodnotenie mohol vypracovať hocikto.“  

Náhodnú ťažbu posúdia úrady

Čo sú ešte pozitíva novely?
 
I. Vozár: „Kladmi sú nové obmedzenia vo vzťahu k plánovanej ťažbe dreva, keďže pri doterajšom stave sú tieto obmedzenia ustanovené nerovnomerne až od štvrtého stupňa ochrany. Posunom vpred sa javí byť aj spomínaná možnosť zastaviť či obmedziť náhodnú ťažbu od druhého stupňa ochrany prírody aj v chránenom vtáčom území. To však môže byť limitované tým, že to bude stáť na okresných úradoch a ich rozhodnutiach, čo môže byť vzhľadom k ich personálnej poddimenzovanosti problém. Okrem toho je kladom aj to, že novela konečne jednoznačne ustanovuje, že ochrana prírody sa vykonáva vo verejnom záujme, definuje prírodné procesy, a to, že, že v národných parkoch, bude ochrana prírodných procesov cieľom minimálne na 3/4 ich územia, čo by malo byť zabezpečené zonáciou národných parkov. Pozitívom je aj to, že pri činnostiach, ktoré poškodia chránený biotop, budú vždy povinné revitalizačné opatrenia. Nesporným kladom je aj okresanie zoznamu činností, na ktoré je zo zákona možná v piatom, bezzásahovom stupni ochrany prírody výnimka. Napríklad činnosti uvedené v programe starostlivosti o chránené územie už nebudú dôvodom na zákonnú výnimku; teda ak by teoreticky program starostlivosti o chránené územie v 5. stupni ochrany naplánoval ťažbu dreva alebo výstavbu hotela, takéto činnosti by sa mohli vykonať iba v prípade, ak by sa na ne udelila výnimka. Podľa doterajšieho stavu by takéto činnosti mohli byť uskutočnené aj bez vydania výnimky, iba na základe toho, že je to uvedené v programe starostlivosti o chránené územie.“
 
Prečo je dôležité mať v zákone, že je ochrana prírody verejným záujmom?
 
I. Vozár: „Ono to znie ako deklarácia, ale rieši to pochybnosti v prípade, ak sa ochrana prírody dostáva do rozporu s „inými záujmami“, ktoré sú chránené inými zákonmi. V praxi to je často rozhodujúce v sporných prípadoch, ktoré sa dostanú pred súd.“
 
Novela tiež upravuje spôsob lesného hospodárenia v jednotlivých stupňoch ochrany a v národných parkoch. Znamená to, že už nebudeme vidieť holé svahy v národných parkoch?
 
M. Janák: „Holé svahy, ktoré dnes vídame na fotografiách z niektorých národných parkov, sú výsledkom náhodnej ťažby. Tá sa vykonáva tam, kde došlo ku kalamitnej situácii, čiže vplyvom nejakého prevažne prírodného činiteľa, došlo náhle k zmene stavu lesa. Náhodná ťažba by mala byť v chránených územiach s 2. a vyšším stupňom ochrany individuálne posudzovaná orgánom ochrany prírody, ktorý ju môže podľa nových ustanovení obmedziť alebo úplne zakázať.“
 

To je náhodná ťažba, ale budeme po prijatí novely vidieť konečne v našich chránených územiach prírode blízky spôsob hospodárenia pri plánovanej ťažbe?
 
M. Janák: „Prírode blízke hospodárenie sa môže uplatňovať už dnes ako možnosť plánovaného hospodárenia v lesoch. Novela zákona o ochrane prírody a krajiny určuje, aký charakter lesného hospodárenia je možný v chránených územiach v jednotlivých stupňov ochrany prírody. Napr. v chránených územiach s 2. stupňom ochrany, čo sú väčšinou chránené krajinné oblasti (CHKO), novela vyslovene zakazuje veľkoplošné holoruby, teda nemajú pri úmyselnej ťažbe vznikať holiny väčšie ako tri hektáre. V treťom stupni ochrany je to 0,5 hektára a určuje sa aj ich vzájomná minimálna vzdialenosť. Navyše v národných parkoch sa môže uplatňovať iba prírode blízke hospodárenie. To je však definované v novele zákona o lesoch. Tam sa hovorí, že ťažba sa môže vykonávať na súvislej ploche najviac 0,2 hektára, pri svahoch so sklonom nad 40 % však až do 1,5 ha. V praxi teda stále zostane možnosť, že sa pri ťažbe v hospodárskej zóne národných parkov budú vytvárať pásy a holiny, hoci lesníci, ak budú ochotní budú mať vždy možnosť používať jemnejšie spôsoby hospodárenia. Pozitívne však určite je, že na 3/4 výmery národných parkov bude vylúčená hospodárska činnosť, aj keď až potom, ako prebehne proces zonácie.“
 
Niektoré veci novela odsúva až na obdobie, keď prestanú platiť existujúce programy starostlivosti o les. Týka sa to aj týchto obmedzení spôsobu ťažby? Niektoré programy sú nové a budú platiť ďalších desať rokov.
 
I. Vozár: „Áno, v tomto prípade je v novele prechodné ustanovenie, ktoré ustanovuje, že tieto obmedzenia začnú platiť až na programy starostlivosti o les, ktorých schvaľovací proces začne po nadobudnutí účinnosti novely.“  
 
Obce sa obávajú, že novela oslabí ich pozíciu pri výruboch drevín, že ich nebudú môcť zastaviť. Je to tak?
 
I. Vozár: „Pozícia obcí sa oslabí výrazne najmä preto, lebo prichádzajú o kompetenciu udeľovať súhlas na výrub drevín v extravilánoch, tá prechádza na okresné úrady. Po novom budú obce a mestá udeľovať súhlasy na výrub drevín len v intravilánoch. Čo je ale oveľa závažnejšie je novo ustanovená výnimka, kedy na výrub dreviny nebude potrebný súhlas orgánu ochrany prírody ani ohlásenie výrubu. Pôjde o prípady, kedy takýto výrub nariadi iný orgán štátnej správy – príkladom sa pritom uvádza, že môže ísť o výrub na základe nariadenia orgánu štátnej správy podľa zákona o rastlinolekárskej starostlivosti, či zákona o ochrane poľnohospodárskej pôdy. Ide o veľmi nešťastné ustanovenie, pri ktorom sa zákon o ochrane prírody akoby vzdal prednosti pred inými zákonmi a ponecháva niektoré dreviny napospas iným záujmom. Uvidíme však, či sa obavy naplnia aj v praxi, alebo ide o planý poplach – nie je totiž na základe doterajšej praxe zmapované o aké časté prípady môže ísť.“
 
Zákon o ochrane prírody nadobudne platnosť 1. januára 2020, zákon o lesoch sa vrátil do parlamentu. Oba sú pritom previazané, prvý hovorí, že v národných parkoch sa musí hospodáriť len prírode blízkym spôsobom, druhý vysvetľuje, čo je to za spôsob. Čo by sa stalo, ak zákon o lesoch po druhý raz neprejde?

I. Vozár:  “Oba zákony sú výrazne previazané, ak by nebol schválený jeden z nich, významne to ovplyvní uplatňovanie toho druhého. Napríklad bez schválenia novely zákona o lesoch nebude môcť byť uplatnený nový spôsob regulácie náhodnej ťažby, alebo prírode blízke hospodárenie v lesoch národných parkov.“ (zákon o lesoch poslanci nakoniec definitívne schválili 15.10.2019, akceptovali pritom i námietky prezidentky – pozn. aut.)
 
Andrea Settey Hajdúchová, WWF Slovensko